Per poter meglio comprendere la necessità che ha Roma di una legge che ne riconosca il suo status di capitale, vogliamo proporre un breve excursus sul funzionamento governativo di quattro delle principali capitali europee: Londra, Berlino, Parigi e Madrid. L’intento non vuole essere quello di proporre nessuno di esse come modello da imitare, ma piuttosto di mostrare come altrove si è intervenuto a livello legislativo per affrontare le tematiche relative all’espansione di queste città e del loro hinterland.

LONDRA

A governare Londra è dal 1997, con una riforma fortemente voluta da Tony Blair e approvata da un referendum, la Greater London Authority (GLA). Questo sistema di governo, non equiparabile alle restanti forme di governo locali britanniche, è caratterizzato da un sindaco con forti poteri esecutivi ed un’assemblea con funzioni di controllo sulla sua azione.
Il sindaco (Mayor) viene eletto direttamente dai cittadini ogni 4 anni, insieme ai membri dell’assemblea, composta da 25 consiglieri.
Il sindaco ha poteri esecutivi ed ha un ‘iniziativa diretta su temi quali i trasporti, pianificazione e territorio, sviluppo economico e ambiente. I piani strategici del sindaco vengono elaborati dopo consultazioni con diversi organi: l’assemblea stessa, gli organi funzionali specializzati nelle varie materie, i broughs (borghi, equivalenti alle circoscrizioni), anche direttamente i cittadini.
L’assemblea, come accennato, svolge un ruolo di controllo sull’azione del sindaco. Ha anche diritto di veto con maggioranza di 2/3 sul bilancio annuale e sui piani strategici proposti dal sindaco.

Particolare il meccanismo di elezione del sindaco, che avviene a doppio turno. Gli elettori esprimono due scelte al momento del voto: i due candidati principali arrivano ad un ballottaggio in cui vengono conteggiate le seconde scelte degli elettori.

L’assemblea viene invece eletta con un sistema misto: 14 membri vengono selezionati dai collegi uninominali, i restanti 11 da liste bloccate di partito, scelte col sistema d’Hondt.
La GLA non eroga alcun servizio: tale compito è delegato alle agenzie funzionali (functional bodies), composte da figure scelte dal sindaco (talvolta membri della stessa assemblea) , sentita l’assemblea.

Le agenzie funzionali principali sono:

  • Transport of London, competente su mezzi pubblici, ferrovie locali, manutenzione stradale, licenze dei taxi, metropolitana (quest’ultima insieme al Governo centrale).
  • Metropolitan Police Authority, competente su ordine pubblico.
  • London Fire Commissioner, competente su emergenze e protezione dagli incendi.

La città è suddivisa in 32 broughs più la City (il centro storico con un’amministrazione particolare), con consigli eletti anche essi ogni 4 anni. I broughs si occupano della gestione dei servizi locali: servizi scolastici, settore abitativo, raccolta dei rifiuti, tempo libero. La City gode anche di un suo servizio di polizia autonomo.

I broughs sono autonomi nella gestione dei servizi, pur ricevendo direttive dalla GLA.

La GLA rappresenta una notevole innovazione nel sistema di governo locale inglese, che è tradizionalmente improntato su una forte autonomia delle autorità locali.

I finanziamenti della GLA provengono per circa l’80% dallo stato. La GLA non ha poteri impositivi, anche se gode di numerose fonti di entrata. Oltre ai finanziamenti statali accede anche ai proventi dei trasporti e alle tasse raccolte dai broughs, che hanno poteri impositivi propri. I broughs godono anche essi di finanziamenti statali, regolati in base alle risorse a disposizione ed alle politiche di spesa.

Attualmente si sta discutendo di ampliare i poteri e le entrate della GLA, quindi la direzione sembra andare verso un accentramento.

BERLINO

Berlino come forma di governo risente dell’assetto federale tipico del sistema tedesco, ed è considerabile come una sorta di città-stato. Ha un suo status giuridico di capitale riconosciuto fin dal 1950. Berlino è uno dei land della Repubblica Federale di Germania, e i poteri del comune sono quindi coincidenti con quelli del land che sono quelli di una regione “potenziata”. Questo riconosce a Berlino non solo uno status particolare rispetto agli altri comuni, ma anche una rappresentanza costituzionalmente riconosciuta nel Bundesrat (l’organo legislativo degli stati federati). Inoltre, in quanto città-stato, Berlino gode sia delle entrate riconosciute costituzionalmente al land, sia di quelle riconosciute al comune.

Gli organi di governo sono:

  • La Camera dei Rappresentanti, composta da 130 membri eletti con sistema proporzionale con soglia di sbarramento al 5%. Eletta ogni quattro anni svolge competenze legislative e costituzionali.
  • Il Governo (Senate). È composto dal Capo di Governo, che è anche Sindaco (Borgomastro) e viene eletto dalla Camera dei Rappresentanti a maggioranza assoluta, e dai Senatori, scelti dal Capo di Governo in un numero massimo di dieci membri, due dei quali nominati vicesindaci. Il Capo del Governo può essere sfiduciato dalla Camera dei Rappresentanti a maggioranza assoluta.

L’amministrazione centrale esercita i propri poteri su “principi generali e su temi connessi alla programmazione e allo sviluppo globale di città”, incarichi direttivi, amministrazione di polizia, fiscale e giudiziaria. I distretti si occupano invece della materia residuale.

La Costituzione di Berlino sancisce il principio di autogoverno dei distretti, ma il Governo mantiene una supervisione su di essi (la Costituzione stessa permette al Governo di emanare direttive e indicazioni ai distretti e di vigilare sulla loro azione).

I dodici distretti di Berlino hanno una loro assemblea distrettuale di 55 delegati, con un mandato che cessa contestualmente a quello della Camera dei Rappresentanti. L’assemblea distrettuale ha il potere di redigere il bilancio del distretto, e di nominare l’Ufficio Distrettuale, composto dal borgomastro e dai consiglieri, tra cui è nominato un vicesindaco di distretto. I borgomastri distrettuali, insieme al sindaco e al vicesindaco cittadino forma il Consiglio dei Borgomastri, che è chiamato a riunirsi periodicamente e che può formulare proposte e pareri alla Camera dei Rappresentanti.

Le risorse dei distretti provengono direttamente dal land. I distretti godono di notevole autonomia finanziaria, ma con una supervisione del Governo.

PARIGI

Parigi ha avuto un vero e proprio riconoscimento del suo status particolare solo con la riforma del 2017. Infatti, paradossalmente, mentre le altre città avevano goduto negli anni delle progressive concessioni provenienti a livello di decentramento dallo stato, Parigi non aveva mai ottenuto una riforma in tal senso, situazione figlia di un controllo che lo stato centrale francese ha sempre esercitato sulla sua capitale (la tutela prefettizia è finita solo nel 1975).

Il nuovo statuto del 2017, oltre che il riconoscimento dello status di capitale, ha portato anche all’implementazione delle politiche di prossimità. La legge del 2017 ha inoltre risolto i conflitti di potere derivanti dalla creazione nel 1964 della Ville de Paris, organo che comprendeva competenze comunali e dipartimentali.

Dopo la recente riforma, gli organi della Ville de Paris sono il Sindaco e l’Assemblea di Parigi. Il Sindaco viene eletto a maggioranza assoluta dai 163 membri del Consiglio di Parigi, che sono in carica per sei anni e vengono eletti contestualmente ai 340 consiglieri degli arrondissement di Parigi con un sistema proporzionale su base circoscrizionale a doppio turno. Le Circoscrizioni eleggono, con un sistema a liste bloccate, i consiglieri cittadini e quelli circoscrizionali. I consiglieri cittadini sono anche consiglieri dell’arrondissement in cui vengono eletti.

I 20 arrondissements di Parigi sono stati riorganizzati, con l’accorpamento amministrativo dei quattro arrondissements centrali in un unico organo denominato Paris Centre, con un’unica struttura amministrativa.

I Maire d’arrondissement (mini-sindaci) hanno visto ampliare i propri poteri, con deleghe da parte del sindaco su circolazione, ambiente, parcheggi, regolamentazione delle manifestazioni pubbliche, rilascio dei documenti.

Per quanto riguarda il finanziamento il comune di Parigi gode per il 17% di introiti statali, e per il restante della propria capacità impositiva.

Tra le spinte innovative per lo sviluppo di Parigi va menzionata anche il progetto Grand Paris, istituito nel 2010. Si tratta di un progetto urbano, sociale ed economico di rilevanza nazionale, che riguarda tutta la Ile de France, la regione che comprende Parigi e il suo agglomerato. Il progetto ha dato la spinta economica per la nascita della Grand Paris Express, la metropolitana che collega le banlieu parigine, e del polo tecnologico di Paris-Saclay.

Altra riforma volta al decentramento è stata l’istituzione della Metropole de Grand Paris. La Metropole de Grand Paris raggruppa Parigi e 130 comuni limitrofi, ha un proprio statuto e una propria fiscalità. Questo organo è governato da un consiglio di 209 membri, non eletto dai cittadini ma scelto tra i membri dei consigli dei comuni che elegge un suo presidente. Le sue competenze riguardano la pianificazione dello spazio metropolitano, sviluppo e pianificazione economica, sociale e culturale, politiche abitative e gestione dell’ambiente. Il finanziamento proviene, oltre che da fiscalità propria, per un 35% da finanziamenti statali.

MADRID

Madrid gode di un’autonomia speciale riconosciuta sia dalla Costituzione spagnola sia dallo Statuto della Comunità Autonoma di Madrid. La legge che però ha definitivamente sancito lo status di capitale a Madrid, separandolo da quello degli altri comuni, è arrivata nel 2006.

Gli organi del comune sono il Sindaco (Alcalde), il Consiglio e la Giunta. Il Consiglio (Pleno), formato da 57 membri eletti dai cittadini, nomina e revoca l’Alcalde. La Giunta è un organo esecutivo i cui membri vengono scelti dal Sindaco. Gli atti e i provvedimenti dell’Alcalde e della Giunta devono comunque essere approvati dal Pleno.

Per quanto riguarda i poteri concessi, esistono quelli concessi in quanto Capitale e quelli concessi in delega dall’Amministrazione centrale, anche se la legge del 2006 è servita più che altro a snellire le procedure amministrative. La legge del 2006 si divide in quattro titoli:

  • Il primo titolo dispone il regime giuridico derivante dallo status di capitale, riconosce i problemi di sicurezza derivanti dalle manifestazioni che la città ospita in quanto capitale, e introduce la Comisiòn Interadministrativa de Capitalidad, un organo di cooperazione che affronta i temi strettamente derivanti dallo status di capitale
  • Il secondo titolo separa distintamente i poteri di consiglio e giunta, lasciando al consiglio le decisioni strategiche e alla giunta le funzioni esecutive
  • Nel terzo titolo vengono esplicitamente menzionate le competenze precedentemente assunte dallo stato centrale e trasferite alla capitale, stabilendo l’autonomia normativa locale
  • Il quarto titolo si occupa dello snellimento delle procedure amministrative

L’amministrazione di prossimità viene gestita dai distretti (equivalenti ai nostri municipi), che sono istituiti dal Pleno e alla cui presidenza viene messo un membro del Pleno.

Madrid gode di finanziamenti speciali dallo Stato, istituiti già con una legge del 1988.

Diverso è lo Statuto della Comunità Autonoma di Madrid, che rappresenta il livello regionale, e che ha poteri specifici (ma non diversi da tutte le altre Comunità Autonome della Spagna) su strade, ferrovie, linee di trasporto di interesse regionale, opere pubbliche, programmazione economica, turismo, urbanistica, politiche abitative e cura del territorio.

Il principale organo della Comunità Autonoma è l’Assemblea, composta da 120 membri eletti ogni 4 anni, che elegge il Presidente, approva i bilanci, gode di poteri impositivi, elegge i senatori che la rappresentano a livello nazionale. Il Presidente viene eletto tra i membri dell’Assemblea e detiene poteri esecutivi insieme ai vice-presidenti e ai consiglieri che lui stesso nomina.

Per l’esercizio delle proprie funzioni la Comunità Autonoma di Madrid si avvale di alcune Agenzie speciali:

  • il Consorcio Regional de Transportes, che si occupa di trasporti
  • l’Agencia de Medio Ambiente (ambiente)
  • l’Instituto de la Vivienda, che gestisce i servizi abitativi
  • l’Instituto de Desarollo, che si occupa di sviluppo e lavoro

In conclusione, come abbiamo potuto vedere, le città che abbiamo analizzato hanno goduto di interventi legislativi recenti, con eccezione di Berlino che aveva già una sua autonomia consolidata, che ne hanno riconosciuto il ruolo strategico per il paese. Questo dimostra come in Italia siamo in forte ritardo nell’affrontare un tema che altrove ha già ampiamente superato la fase del dibattito.

Riferimenti bibliografici:

Paola Piciacchia, “Ragionando sui modelli di capitali europee”, in “A centocinquant’anni di Roma capitale”, di Beniamino Caravita, Rubbettino Editore, 2020.